Р В. Мотылев, А. С. Карпушкин. Вестник гражданских инженеров. 2021. № 5 (88)
Введение
Правительство Российской Федерации обращает внимание на излишнюю бюрократизацию строительной отрасли, которая, помимо всего прочего, осложняет работу и на этапе ввода объектов в эксплуатацию.
Наряду с увеличением скорости строительства за счет улучшения технологии и повышения производительности труда, присутствуют возможности сократить сроки строительства и сдачи объекта в эксплуатацию посредством снижения административной нагрузки и улучшения качества системы технического нормирования, а также уменьшения времени сроков итоговой проверки приемо-сдаточной документации. Цель исследования — определить пути решения минимизации бюрократических процедур на этапе итоговой проверки строительного объекта.
Вопросы составления, ведения и сдачи комплекта исполнительной документации в органы Госстройнадзора рассматривались в работах А. Н. Летчфорда, В. А. Шинкевича [8]; Е. Е. Фатун, Т. В.Бобровой [15]; С. Л. Должникова [5]; О. Г. Куренкова, П. П. Олейника [7]; П. П. Олейника, В. И. Бродского [10]; А. Г. Ротачева, К. И. Павлова [12]; В. М. Симановича, Е. Е. Ермолаева [13]; Н. И. Гусева, М. В. Кочетковой, Ю. П. Скачкова [4]; Л. Р. Маиляна и др. [9]; Б. 3. Тутаришева [14]; А. С. Пуповой, А. Н. Паньковой [11]; Т. К. Кузьминой, В. С. Зенова [6].
Рассмотрим практику отечественного и зарубежного осуществления государственного строительного контроля.
Государственный контроль
Согласно п. 4 ч. 1 ст. 39 ФЗ-384(1) государственный строительный надзор (далее — ГСН) является одной из форм обязательной оценки соответствия зданий и сооружений, процессов проектирования, строительства, монтажа, наладки и утилизации в случаях, предусмотренных законодательством о градостроительной деятельности (ст. 54 ГрК РФ(2).
ГСН осуществляется с даты уведомления о начале строительства. Контроль ограничивается выборочными периодическими проверками и итоговой проверкой при выдаче заключения о соответствии (далее — ЗОС) (рис. 1). Кроме того, с той же целью система отечественного надзора и предполагает актирование практически всех работ с необходимым подтверждением качества подписью технического заказчика.
Таким образом, ГСН проверяет в большей степени результаты строительного контроля технического заказчика и подрядчика, осуществляемого на основе Постановления Правительства РФ №468(3) через весь комплект исполнительной документации, и в меньшей степени основывается на проверках собственными силами. Именно с этими целями, а также для минимизации возможных исков между участниками строительства были разработаны соответствующие формы актов освидетельствования скрытых работ, ответственных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения. Также, по мнению представителей ГСН, надзор — это прежде всего проверка соблюдения регламентированной процедуры, осуществляется периодически [3].
С 24.04.2020 с заменой РД-11-04-2006(4) на приказ Ростехнадзора № 107(5) порядок осуществления ГСН более не регламентируется сроком в 10 дней на процедуру итоговой проверки с выдачей ЗОС. Однако необходимо отметить, что слабым звеном данной процедуры была и остается проверка всего комплекта исполнительной документации. То есть даже за 30 дней невозможно с достаточной степенью точности проверить и проанализировать весь объем исполнительной документации по большинству объектов, строящихся в течение 1-3 лет.
(1) Федеральный закон «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» от 30.12.2009 № 384-ФЗ. URL: http://docs.cntd.ru/document/902192610 (дата обращения: 02.06.2021).
(2) Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ. URL:http://docs.cntd.ru/document/901919338 (дата обращения: 02.06.2021).
(3) Постановление Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 468 «О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства». URL: https://docs.cntd.ru/ document/902222619 (дата обращения: 02.06.2021).
(4) Приказ Ростехнадзора от 26.12.2006 № 1129 (не действует) «Об утверждении и введении в действие Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации» (РД-11-04-2006).
(5) Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 марта 2020 г. № 107 «Об утверждении форм документов, необходимых для осуществления государственного строительного надзора».URL: https://docs.cntd.ru/ docuITlent/564651634 (дата обращения: 02.06.2021).
Кроме того, на данный момент подтверждение соответствия законченного строительством объекта техническим регламентам и проекту согласно требованиям ч. 4 и 5 статьи 39 ФЗ-384 осуществляет подрядчик, что реализуется формами по приложениям А, Б и В стандарта добровольного применения СП 68.13330.2017(6).
В то же время, согласно Международному строительному кодексу (IBC)(7), который принят в большинстве юрисдикций США, а также на международном уровне, функции государственного контроля много шире и глубже в сравнении с отечественным.
Государственный контроль за строительством в США осуществляется чиновниками (building official), которые точнее называются строительными инспекторами (inspector of buildings, building commissioner). Проводится либо представителями муниципалитета (government), либо специальными ведомствами или департаментами на платной основе.
В функции организации, производящей государственный контроль за строительством в США, входит экспертиза проекта (construction documents), выдача разрешений на строительство (permit), плановые инспекции, а также выдача свидетельства на заселение (certificate of occupancy), аналога отечественного разрешения на ввод в эксплуатацию [2].
Кроме периодических внеплановых или подготовительных инспекций, проводятся плановые инспекции с вызовом и предъявлением представителю муниципалитета большинства работ, влияющих на безопасность здания, аналогично освидетельствованию скрытых работ. Планирование инспекций производится с выдачей разрешений на строительство. Данный аспект является главным отличием от отечественного надзора. На рис. 2 отражена схема осуществления государственного контроля в части проверки документации на основе стандарта IBC.
К примеру, при строительстве индивидуального жилого дома в США при банковском финансировании и для получения страховки часто требуется получить свидетельство о заселении, несмотря на то что данный тип строительства не подпадает под действие IBC (8). Для этого необходимо получить около 10 разрешений от чиновников. Всего на постройку такого дома планируется около 30 посещении инспектора на оговоренные точки освидетельствования работ, влияющих на безопасность, что обходится примерно в 10 тыс. долларов США. При каждом посещении инспектор подписывает соответствующие графы в выданных разрешениях, проверяя также свидетельства от третьих лиц, обычно на всевозможные испытания. С финальной инспекцией проверяют закрытые разрешения и выдают свидетельство о заселении. Таким простым способом оформляется большинство типов строительства, подпадающих под действие IBC.
(6) CП 68.13330.2017 «СНиП 3.01.04-87. Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов. Основные положения».
(7) International Building Code by ICC. 2018.
Более сложные типы строек обрастают документацией о качестве в соответствии с требованиями стандартов, разрабатываемых Международной организацией по стандартизации (ISO), но механизм государственного контроля при этом будет такой же — инспекции чиновника и проверка свидетельств специальных инспекций.
Кроме того, объекты, строящиеся с привлечением федерального бюджета США, должны включать требования Правил федеральных закупок в США — Federal Acquisition Regulation (FAR), которые обязательно прописываются в контрактах подряда, включая дополнительные условия по контролю качества и оформлению документации.
Также многими организациями приняты стандарты ISO, которые устанавливают более строгие требования к качеству в сравнении с IBC во взаимоотношениях между техническим заказчиком, подрядчиком и поставщиками. При этом, если стандарт IBC исполняется в любом случае, то стандарт ISO является добровольным, т. е. контроль участниками строительства осуществляется параллельно государственному и является для последнего помощью в форме документальных доказательств исполнения качества и безопасности работ.
Представитель муниципалитета в качестве доказательства соответствия качества и безопасности выполняемых работ рассматривает и принимает документацию организаций с подтвержденной аккредитацией, проводящих специальные инспекции (special inspection). Данные инспекции может проводить также и технический заказчик. Собственник за свой счет обязан нанимать такие организации на определенные инспекции с предоставлением соответствующих свидетельств. Муниципалитет проверяет наличие именно этих свидетельств, все остальные документы между подрядчиком и техническим заказчиком являются внутренними и, как правило, не рассматриваются. Данный подход, несомненно, влияет как на состав приемо-сдаточной документации, так и на сроки ее проверок представителями государственного контроля.
Рассмотрим отличительные особенности отечественного и зарубежного государственного контроля в строительстве (см. таблицу).
Можно отметить, что согласно IBC и экспертизу, и контроль с выдачей разрешения на ввод в эксплуатацию часто проводит одно и то же лицо. Соответственно, сокращается цепочка передачи проектной документации, что снимает излишнюю нагрузку с технического заказчика и проектной организации по печати дополнительных комплектов ПСД и их приемке-передаче, а также снижает излишние бюрократические барьеры и сокращает сроки предоставления государственных услуг.
В связи с тем, что система государственного контроля США предполагает сравнительно более широкое участие на всех этапах жизненного цикла здания, а также в связи с более глубоким участием инспекции в освидетельствовании, к финальной приемке они уже имеют наиболее полное представление о качестве выполненных работ. Несомненным плюсом возмездного предоставления данной услуги является то, что собственник или его уполномоченное лицо будет стараться подписать разрешения по результатам государственного контроля с первого раза, так как каждое посещение оплачивается отдельно.
Европейская система государственного контроля представляет собой проверку работ третьими лицами (building control bodies — ВСВ), как правило, частными, а также специальными ведомствами, аккредитованными в соответствующем порядке. Свидетельства, подписанные данными организациями, предоставляются приемочным комиссиям в качестве доказательства соответствия проекту, стандартам и соблюдения качества. В целом, в отличие от США, в Европе прослеживается тенденция уменьшения регулирования строительства государством [1].
Выводы
Если отечественный ГСН выдает ЗОС на основе всего комплекта исполнительной документации, то модель государственного контроля в соответствии с кодексом IBC опирается в первую очередь на собственные проверки и дополнительно на конечные свидетельства специальных инспекций (строительного контроля). Авторами установлена четкая градация документации, подтверждающей качество (соответствие проекту и стандартам) по уровням ответственности участников строительства.
Добиться сокращения сроков итоговой проверки органами ГСН без кардинальных изменений характера его осуществления необходимо путем пересмотра состава приемо-сдаточной документации для разных уровней проверок. Для этого требуется разделить всю исполнительную документацию по уровням ответственности между участниками строительства:
- Документация уровня освидетельствования.
- Документация уровня промежуточной приемки.
- Документация уровня финальной приемки.
Проверка органами ГСН при этом должна ограничиться документацией уровня промежуточной и финальной приемки. Таким образом, у представителей ГСН высвобождается время, необходимое также на более детальную проверку физически выполненных работ и работоспособности систем.
Данная модель актуальна только с соответствующими законодательными изменениями статьи 39 ФЗ-384, где ответственность за подтверждение соответствия завершенного строительством объекта техническим регламентам (стандартам) и проекту будет возложена на технического заказчика с выдачей свидетельств о соответствии.
Библиографический список
- Meijer F, Visscher Н. Quality control of constructions: European trends and developments. OTB Research Institute for the Built Environment, Delft University of Technology, Delft, The Netherlands. URL: https://www.emerald.com/insight/content/doi/10.1108/ IJLBE-02-2017-0003/full/html (дата обращения: 02.06.2021).
- Дикман Л. Г., Дикман Д. Л. Организация строительства в США. М.: АСВ, 2004. 375 с.
- Пацуков А. А. Государственный строительный надзор и строительный контроль: общность и отличие целей, задач и методов И Материалы XI Между-нар. науч.-практ. конф. В 2 ч. / под ред. Т. Ю. Овсянниковой, И. Р. Салагор. Томск: ТГАСУ, 2021. С. 189-197. URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=45705915 (дата обращения: 02.06.2021).
- Гусев Н. И., Кочеткова М. В., Скачков Ю. П. Технология создания строительной продукции. Пенза: ПГУАС, 2014. 148 с.
- Должников С. Л. Исполнительная техническая документация как доказательная база фактически выполненных объемов и видов строительных работ // Строительство и недвижимость: экспертиза и оценка. URL: https://www.expertconf.com/download/archives/ book-20 lO.odf.
- Кузьмина Т. К., Зенов В. С. Рекомендации для службы застройщика (технического заказчика) по оптимизации ведения исполнительной документации с целью эффективной сдачи-приемки и ввода объекта в эксплуатацию. URL: https://www.elibrary.ru/item. аsр?id=41157411.
- Куренков О. Г., Олейник П. П. Оценка степени отражения качества объекта в исполнительной документации. URL: https://www.elibrary.ru/item. аsр?id=38522547.
- Летчфорд А. Н., Шинкевич В. А. Исполнительная документация в строительстве: справочное пособие. СПб.: СПб отделение ООФ «Центр качества строительства», 2015.258 с.
- Маилян Л. Р., Хежев Т. А., Хежев X. А., Маилян А. Л. Справочник организатора строительного производства / под общ. ред. Л. Р. Маиляна. Ростов н/Д: Феникс, 2009. 542 с.
- Олейник П. П., Бродский В. И. Формирование документации по производству строительно-монтажных работ. М.: Издательство МИСИ — МГСУ, 2018. (Библиотека научных разработок и проектов НИУ МГСУ — 10 лет). 368 с.
- Пупова А. С., Панькова А. Н. Определение объема и состава исполнительной документации необходимой и достаточной для передачи многоквартирного жилого дома в управление ТСЖ или УК. URL: https:// cyberleninka.ru/article/n/opredelenie-obema-i-sostava-ispolnitelnoy-dokumentatsii-neobhodimoy-i-dostatochnoy-dlya-peredachi-mnogokvartimogo-zhilogo-doma-v
- Ротачев А. Г, Павлов К. И. Разрешительная, исполнительная и приемочная документация в строительстве. Новосибирск: Изд-во СГУПС, 2012. 75 с.
- Симанович В. М., Ермолаев Е. Е. Справочное пособие для заказчика строительства. М.: Стройинформиздат, 2013. Т. 3. 192 с.
- Тутаришев Б. З. Жилищное строительство: процессы ведения исполнительно-технической документации. Ростов н/Д: Издательство СКНЦ ВШ, 2002. 168 с.
- Фатун Е. Е., Боброва Т. В. Подготовка исполнительной технической документации в процессе управления строительным проектом. URL: https:// www.elibrary.ru/item.asp?id=25814994.
Об авторах
Р. В. Мотылев, канд. техн, наук, доцент (Санкт-Петербургский государственный архитектурно-строительный университет, Санкт-Петербург, Россия)
А. С. Карпушкин, магистрант (Академия строительства и архитектуры «КФУ им. В. И. Вернадского», Симферополь, Россия)
E-mail: motylev@yandex.ru, karpooshkin@yandex.ru