Р. В. Мотылев, А. С. Карпушкин. Вестник гражданских инженеров. 2021. № 6 (89)
Введение
По результатам проверок Счетной палаты РФ 2020 г. количество «долгостроев» и не завершенных строительством объектов за 2018 и 2019 гг.» к сожалению, не снизилось и только выросло (1). Однако, кроме указанных причин и предложенных мер, следует также обратить внимание на обеспечение ритмичности строительства, на которое в первую очередь влияют несвоевременность поэтапной сдачи работ и задержки промежуточной оплаты подрядчику.
(1) Бюллетень Счетной палаты РФ «Незавершенное строительство» № 11 (276), 2020 г.
В свою очередь проблемы, связанные со строительным контролем (далее — СК) и его фиксацией исполнительной документацией (далее — ИД), имеют первостепенное негативное влияние и на качество работ, и на ритмичность строительства. Кроме того, по результатам проведения проверок Ростехнадзором (2) в 2019 году 15,8 % выявленных нарушений относились к ИД и 78,8 % — к нарушениям требований проектной документации и технических регламентов. Таким образом, уже давно назрел вопрос об эффективности системы СК и ИД и их полного пересмотра.
(2) Отчет о деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2019 году.
Соответственно, поиски причин указанных проблем и пути их решения на сегодняшний день являются одной из труднейших и актуальных задач. А изучение отечественной системы через призму передового зарубежного опыта, за основу которого взяты европейская и североамериканская системы, может помочь в решении данной задачи и даст понимание, что можно позаимствовать для оптимизации систем.
Конкуренция и принципы плановой экономики. Одной из ключевых причин неэффективности системы СК и ИД, кроме несовершенства законодательства и стандартов, является то, что позаимствованная на западе конкуренция легла на основу порядка проектирования, организации строительства и контроля, разработанных на принципах плановой экономики, подразумевающих совершенно другие процедуры, сроки их реализации, характер взаимодействия участников, а также возможные риски.
В частности, согласно ГОСТ Р ИСО/ТО 10013-2007 организация должна разработать руководства по качеству, процедуры, рабочие инструкции, а также формы документов о качестве. Более того, вся система должна постоянно совершенствоваться. Однако все основные формы качества — акты, журналы и др., — вместе с правилами их ведения уже регламентированы стандартами и частично законодательством и подзаконными актами, принципы которых практически не менялись уже более 45 лет. Поэтому на практике стандарты ИСО 9000 и 9001 оказались неработоспособны в системе СК, а сертификация в системе ИСО выступает лишь в качестве маркетингового хода.
Контроль разных типов объектов строительства. Порядок ведения ИД согласно ч. 9 ст. 52 190-ФЗ (3) и п. 136) Постановления Правительства РФ № 54 (4) устанавливается Ростехнадзором. С этой целью разработаны РД 11-05-2007 и РД 11-02-2006, то есть, несмотря на наличие уровней ответственности зданий согласно п. 8-10 ч. 1 ст. 4 384-Ф3 (5) и соответственно градации СК по ГОСТ 27751-2014, формы и порядок ведения ИД для всех типов строительства едины и разработаны организацией, которая курирует опасные производственные объекты. К минусам данного решения можно отнести отсутствие гибкости, т. е. требования к опасным производственным объектам в большинстве избыточны для всех остальных типов строительства (инженерных сетей, транспортной инфраструктуры, социальной сферы, энергетики, культурного наследия, капитального и текущего ремонта и пр.). Кроме того, единые требования не учитывают специфику, присущую каждому из типов строительства.
(3) Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ.
(4) Постановление Правительства РФ от 01.02.2006 № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации».
(5) Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».
В США множество стандартов (building codes) федерального и местного уровня [3, с. 215] под разные типы строительства устанавливают минимальные требования к качеству, однако ни те, ни другие не регламентируют ни обязательных форм документации, ни даже их точных наименований. Разработка форм документации возложена на участников строительства на основе минимальных требований к ее составу. В свою очередь добровольные стандарты Международной организации по стандартизации (ISO, ИСО) являются некой скрепляющей основой в части порядка контроля качества (quality control, quality assurance) для всех стандартов, регламентирующих параметры качества. Порядок контроля, формы документации и параметры качества также разрабатываются всевозможными организациями, например Институтом строительных спецификаций (CSI) в виде руководств и справочников (handbook, practice guide) (6).
(6) Construction Contract Administration. Practice Guide The Construction Specifications Institute. Hoboken, New Jersey: John Wiley & Sons, 2011. 306 p.
Система СК, ИД, а также сравнительный анализ отечественной и зарубежной систем планирования контроля изучены в статьях [4, 6-8]. Рассмотрим отечественную систему документирования СК через призму зарубежной системы контроля качества, реализуемой при помощи стандартов ISO. Вместе с тем зарубежную систему нельзя назвать единой, а представленный пример целесообразнее рассматривать как общепринятый.
Документация учета и отчетности. Большинство отечественной документации по учету, отчетности и контролю ведет и хранит подрядчик, в том числе единый производственный документ — общий журнал работ.
В то же время за рубежом значительную часть записей контроля (inspection records) ведет и технический заказчик (architect/engineer). Центральной группой документов, включая всевозможные отчеты по графикам работ, поставкам материалов, финансовым результатам, контролю качества, охране труда и пр., являются отчеты хода работ (progress reports), формируемые с разным составом ежедневно, еженедельно и ежемесячно (daily, weekly, and monthly) (7). Это отчеты, которые ведут подрядчик (contractor) для собственного контроля и учета и для передачи техническому заказчику, а также технический заказчик, который в свою очередь предоставляет их инвестору (собственнику). Ежедневные отчеты (daily reports) с основными сведениями о строительстве также передаются на рассмотрение техническому заказчику и входят в состав отчетов хода работ.
Требования о предоставлении отчетов хода работ также указаны в Правилах федеральных закупок в США — Federal Acquisition Regulation (FAR), однако их состав жестко не регламентирован. Аналогичные требования есть в типовых контрактах, разработанных Американским институтом инженеров (AIA), Комитетом по совместной контрактной документации инженеров (EJCDC) (8) и Международной федерацией инженеров-консультантов (FIDIC) [2, с. 324].
(7) Construction Contract Administration. Practice Guide I The Construction Specifications Institute. Hoboken, New Jersey: John Wiley &Sons, 2011. P. 125.
(8) Construction Contract Administration. Practice Guide / The Construction Specifications Institute. Hoboken, New Jersey: John Wiley & Sons, 2011. 306 p.
На рис. 1 представлена инфографика видов документации по учету и отчетности отечественной и зарубежной систем СК.
Ответственность между сторонами по подготовке документации, а также принадлежность последней к текущей либо приемо-сдаточной также являются ключевыми отличиями между рассматриваемыми системами.
Стадийность СК. Необходимо отметить, что в положениях Постановления Правительства РФ № 468 (9) и п. 9.15 СП 48.13330.2019 из определения операционного контроля исчезли фразы о строительных процессах, которые ранее были в п. 7.5 СНиП 3.01.01-85*. В связи с этим многие участники строительства начали допускать ошибки в части отнесения геодезического контроля и необходимых испытаний к стадии приемочного контроля.
(9) Постановление Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 468 «О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства».
Зарубежная система качества предполагает направленность на объект контроля (адресность) — проверка материалов, испытаний и работ (inspection material, tests and workmanship) — ив целом соотносится с отечественной стадийностью строительного контроля (входной, операционный и приемочный контроль).
Также наиболее близким по значению к термину операционного контроля является контроль в процессе, или контроль процесса (in-process inspection). В отличие от контроля операций он лучше отражает суть контроля строительных процессов, предшествующего приемке (освидетельствованию).
На рис. 2 представлена инфографика видов документации уровня освидетельствования и промежуточной приемки в стадийности отечественной и зарубежной систем СК.
Замечания, входной и операционный контроль. При периодических внеплановых инспекциях проверяющие, как и у нас, могут выписывать замечания (comments, notice), остановочные ордера (stop work order), составить отчет о несоответствии (non-conformance report). Эта информация консолидируется в перечне замечаний или перечне недоделок (punch-list), который отрабатывается на совещаниях и также используется на стадии ПНР и сдачи (commissioning). На плановых инспекциях проверяющие обычно выдают замечания в запросах на инспекцию (RFI).
Согласно п. 5 и 6 Постановления Правительства РФ №468 входной и операционный контроль с подписанием соответствующих документов находятся в зоне ответственности подрядчика. Технический заказчик при этом проверяет правильность проведенного контроля подрядчиком и, кроме того, может дополнительно осуществлять выборочную проверку материалов, геодезической съемки и необходимых испытаний, подтверждая или опровергая данные подрядчика. За рубежом инспекция материалов, необходимые испытания и геодезия осуществляются аналогично.
За рубежом не принято прописывать и прилагать всю товаросопроводительную документацию к документу о качестве работ, как это делается у нас при оформлении актов освидетельствования скрытых работ (далее — ОСР). Подрядчик ведет и предоставляет специальный отчет (report), где, кроме перечня материалов и другой информации, указывает также статусы проведенного им контроля. К отчету прилагается сопроводительная документация поставщиков (сертификатов, паспортов, инструкций по монтажу и эксплуатации). К концу строительства вместе с приемо-сдаточной документацией данный сводный отчет сдается в эксплуатацию.
Также за рубежом не практикуется составление множества исполнительных схем к документам качества. Кроме геодезической съемки, подрядчиком через процедуру «Redline markup» должна быть откорректирована рабочая документация (shop drawings) в соответствии с согласованными изменениями, с последующей ее проверкой и утверждением проектировщиком штампом «Как построено» (as-built) [5].
Формы отечественных специальных журналов, обеспечивающие фиксацию операционного контроля, целесообразнее сравнивать с зарубежными формами отчетов (reports), которые часто объединяют в себе также результаты лабораторного или другого контроля. Необходимые испытания (tests) производятся как в процессе строительства, так и в процессе итоговых пусконаладочных работ и испытаний (commissioning) с оформлением соответствующих отчетов (reports).
Освидетельствование и промежуточная приемка. Согласно законодательству и стандартам практически все работы контролируются техническим заказчиком совместно с подрядчиком подписанием соответствующих актов ОСР, освидетельствования ответственных конструкций (далее — ООК) и участков сетей инженерно-технического обеспечения (далее — ОУСИТО). Более того, большинство документов по всем видам работ и назначениям на всех стадиях СК, начиная от низовых и заканчивая итоговыми по окончанию строительства, называются актами. Использование данного термина в законодательстве и стандартах часто приводит к коллизиям между ними, проблемам их толкования и спорам между участниками строительства о проведении процедур СК, предназначении того или иного документа, а также ответственности по его подготовке и подписанию. Также несоответствие наименований основных документов СК их целям и отсутствие их четких и однозначных определений приводит к частым спорам, когда и на что конкретно нужно оформлять соответствующие документы:
- акт ОСР — только на скрытые, влияющие на безопасность, или на все работы? На какую часть работ — вид работ, этап или комплекс?
- акт ООК — на несущие, несущие и ограждающие или все конструкции? Отдельно на каждую конструкцию, этаж, секцию или весь каркас здания?
- акт ОУСИТО — на внешние сети или и на внутренние?
За рубежом контроль работ проводится, в первую очередь, при предъявлении материалов, испытаний и работ с помощью запросов на инспекцию (RFI) [4]. И в дополнение к ним часто используют специальные формы качества [3, с. 227], которые можно сравнить с актами ОСР, ООК и ОУСИТО. Такими документами выступают формы контроля качества (quality control form — QCF), чек-листы (check-list), отчеты (report), удостоверенные документы качества (quality verifying documents — QVD). Как правило, такие формы разрабатывают с планом проверок и испытаний (ITP) [4] только для самых сложных в производстве работ, влияющих на безопасность, таких как монолитное строительство, строительство металлоконструкций и пр.
Промежуточная приемка с подписанием актов ООК и ОУСИТО необходима для фиксации результатов окончания технически сложных этапов, состоящих из множества работ, в том числе скрытых, на основе комплексной и в большей части регистрационной проверки результатов предыдущих работ, геодезической съемки и необходимых испытаний. За рубежом данную функцию выполняет соответствующая графа финальной приемки (final acceptance) в составе дополнительных форм качества.
Приемка выполненных работ (completion). На финальной стадии строительства оформляется множество документов, фиксирующих факт приемки: документы об окончании монтажных работ, ПНР и испытаний, сдаче отдельных систем в эксплуатацию и итоговые документы о сдаче объекта.
На рис. 3 представлена инфографика видов документации уровня приемки в стадийности отечественной и зарубежной систем СК.
Зарубежным аналогом группы документов приемки является сертификат, или свидетельство (certificate), которое оформляется техническим заказчиком или третьими лицами. С помощью свидетельства осуществляется приемка-передача выполненных монтажных работ для последующей ПНР (pre-commissioning), сдачи ПНР (certificate of commissioning), окончания определенных этапов или комплексов работ, частичной эксплуатации объекта собственником (sectional completion, substantial completion, practical completion), а также делается заключительное свидетельство для предъявления объекта приемочных комиссий (final certificate, certificate of acceptance). Также техническим заказчиком может выдаваться свидетельство о несоответствии (certificate of non-conformance) или об устранении дефектов (certificate of making good defects) [3, c. 191 ].
Инспекторам государственного контроля (building official), закрывающим разрешения на строительство (permit), или приемочной комиссии, выдающей свидетельство на заселение (certificate of occupancy), из документов о качестве предъявляются лишь свидетельства третьих лиц, в том числе технического заказчика. То есть, в отличие от требований п. 5, 6 ч. 1 ст. 39 384-ФЗ, реализуемых формами по приложениям А, Б и В СП68.13330.2017, за рубежом именно технический заказчик или третье лицо осуществляют оценку и подтверждают выданным свидетельством соответствие выполненных работ проекту и стандартам [1, с. 84].
Взаимосвязанность документации. Еще одним немаловажным отличием отечественной системы документации от зарубежной является ее жесткая взаимосвязанность и сложная многоступенчатая структура. На рис. 4 представлена приблизительная структура ИД в части СК.
Так, акты ОСР содержат в себе перечень всех использованных материалов, сертификатов и паспортов, исполнительных схем и протоколов испытаний. Акты ООК и ОУСИТО также дублируют всю эту информацию и содержат перечень актов ОСР, входящих в состав конструкции или сети. Кроме того, во всех актах, кроме рабочей документации, прописываются данные разрешительной документации (реквизиты, СРО, приказы), а также ППР и ТК. Вся документация формируется в хронологической последовательности, образуя взаимосвязанное датирование документов. Единый документ — общий журнал работ — выступает в роли аккумулятора всей информации.
Одним из минусов данной системы форм ИД является сложность ее ведения, хранения и приема-передачи. Часто возникают коллизии в датах взаимосвязанных документов, в том числе из-за задержек по их оформлению. При таком характере форм документов проверяющие просто обязаны сверять все необходимые даты начала и окончания работ в актах с датами в журналах и других документах на предмет их пересечения с предыдущими или последующими оформленными документами и, как правило, находят ошибки и нестыковки, в том числе при проверке полностью скомплектованной документации. В результате приходится переделывать большой пласт подписанной документации. Также возникают проблемы приемки-передачи документации при смене подрядчика либо при утере или порче документов, в том числе журналов, что бывает довольно часто.
В зарубежной системе отчеты хода работ, в том числе ежедневные, являются индивидуальными документами и нс включены в приемосдаточную документацию. Большинство зарубежных документов о качестве в сравнении с отечественными можно охарактеризовать как индивидуальные и менее привязанные друг к другу. Всевозможные свидетельства, выдаваемые техническим заказчиком или другими контролирующими службами, жестко не привязаны к документации подрядчика. Отсюда и скорость подписания, оперативность проверок, а также низкое количество замечаний к оформлению по их результатам. Формирование, хранение и приемку-передачу документации возможно осуществить частями в электронном формате, в том числе при помощи средств ИТМ (BIM).
Выводы
Внедрение в отечественную систему строительства передовых зарубежных концепций, принципов, характера ведения процедур в части СК и ИД даст необходимую гибкость, а также позволит ликвидировать противоречия и гармонизировать систему, что в свою очередь значительно увеличит эффективность строительства в целом и вернет ему необходимую ритмичность.
Однако для начала совершенствования добровольных стандартов и стандартов организаций, в том числе в части ИД и СК, требуется внести изменения в законодательство и подзаконные акты. Так, вместо подробного описания порядка СК и ведения ИД необходимо обозначить лишь цели, а вместо точных наименований инструментов типа актов и журналов с приведением подробно разработанных форм документов указать общие наименования («документы») с требованием о минимальном составе данных в форме, прописанных в строку.
Таким образом, участники строительства получат возможность разрабатывать стандарты организаций с учетом передового зарубежного опыта.
Кроме того, необходимо принять возможность, наряду с Госстандартом, подтверждения центрами по сертификации ИСО стандартов организаций в части СК на соответствие требованиям технических регламентов.
Библиографический список
- Ashford J. L. The management of quality in construction. 1st edition. 2003. 252 p. URL: https://www. taylorfrancis.com/books/mono/10.4324/9780203473153/ managcmcnt-quality-construction-ashford.
- Fisk E. R., Reynolds W. D. Construction project administration. 9th ed. Pearson Education, Inc., publishing as Prentice Hall, One Lake Street, Upper Saddle River, New Jersey, 2010. 415 p.
- Дикман Л. E, Дикман Д. Л. Организация строительства в США. М.: АСВ, 2004. 375 с.
- Карпушкин А. С. Сравнительный анализ элементов планирования, уведомления технического заказчика и предъявления работ в отечественной системе строительного контроля и зарубежной практике // Материалы всерос. молодежной науч.-практ. конф. «Технология и организация строительного производства», Санкт-Петербург, 28-29 апреля 2021 г. СПб.: СПбГАСУ, 2021. С. 96-110.
- Цопа Н.В., Карпушкин А. С., Горин А. К. Нормативные и законодательные особенности российской и европейской систем согласования изменений в рабочей документации при бюджетном финансировании строительного проекта // Экономика строительства и природопользования. 2019. № 3 (72). С. 131-141.
- Цопа Н. В., Карпушкин А. С., Горин А. К. Исследование теоретических и методических особенностей процедуры проведения строительного контроля и Экономика строительства и природопользования. 2019. № 4 (73). С. 91-101.
- Цопа Н. В., Карпушкин А. С., Горин А. К. Исследование влияния камерального фактора на процедуру строительного контроля И Экономика строительства и природопользования. 2020. № 2 (75). С. 92-100.
- Цопа Н. В., Карпушкин А. С. Исполнительная документация в строительстве: состав и порядок ведения И Экономика строительства и природопользования. 2020. № 4 (77). С. 56-65.
Источник: https://elibrary.ru/item.asp?id=47873487
